柏維春
   柏維春
  黨風廉政建設責任制頒佈實施以來暴露出一些問題。有的是責任制度本身缺陷造成的,如相關主體責任不清。“兩個責任”的規定是對制度缺陷的重要補充完善
  黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出,落實黨風廉政建設責任制,黨委負主體責任,紀委負監督責任,制定實施切實可行的責任追究制度。“兩個責任”是對黨風廉政建設責任制實踐經驗的深刻總結,是對黨風廉政建設責任制的進一步完善和發展,也是提升黨風廉政建設和反腐敗鬥爭成效的關鍵舉措。深刻認識“兩個責任”提出的深刻背景和準確內涵,具有重要的實踐意義。
  黨風廉政建設責任制是黨的建設重要基礎性制度
  作為執政黨,中國共產黨實際上承擔密切相連的兩項主要責任:一是總攬全局,協調各方;二是加強自身建設,提高執政能力。在政治實踐中,前者表現為外部責任(也可稱為領導責任),後者體現為內部責任(也可稱為自省責任)。二者的關係是:外部責任是前提,內部責任是基礎;外部責任是內部責任的方嚮導引,內部責任是外部責任的動力保障,兩項責任統一於黨領導和推動國家政治進步與社會發展的偉大實踐之中。因此,黨要始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心,更好地承擔總攬全局、協調各方的領導責任,首先必須切實履行好自省責任,即始終堅持做到“黨要管黨,從嚴治黨”,把黨的自身建設搞好,做到打鐵自身先硬。黨風廉政建設責任制度,就是落實“黨要管黨,從嚴治黨”自省自勵責任的關鍵性制度。
  基於上述邏輯,早在上世紀90年代末,黨中央就頒佈實施了《關於實行黨風廉政建設責任制的規定》,把黨風廉政建設作為黨的建設的重要組成部分,並把這項制度的重要性提到了“維護改革、發展、穩定的大局”的高度。為適應黨風廉政建設和反腐敗鬥爭的新形勢,2010年黨中央、國務院又對這項制度進行了修訂完善,進一步明確了實施黨風廉政建設責任制的宗旨,是“提高黨的執政能力,保持和發展黨的先進性”。作為反腐倡廉乃至黨的建設的基礎性制度,黨風廉政建設責任制在實踐中取得了重要成效,提高了各級黨的組織和黨員領導幹部的廉潔從政意識和責任意識,增強了勤政廉政、拒腐防變的能力,在懲治和預防腐敗方面發揮了重要作用。
  在取得成績的同時,黨風廉政建設責任制的自身規定及執行環節也暴露出不容忽視的問題。例如,有的黨組織把抓經濟和社會建設當作剛性責任,把抓黨風廉政建設看成軟性任務;有的黨委主要領導熱衷於黨風廉政建設的領導權,而對第一責任人應承擔的主體責任隨意推諉;有的地方黨組織或刻意迴避責任追究,或因監督主體和責任追究主體繁雜、責任混亂而難以實行責任追究,導致黨風廉政建設責任制的成效大打折扣。凡此種種,皆從不同側面證明,為推進黨風廉政建設和反腐敗鬥爭向縱深發展,迫切需要完善現行黨風廉政建設責任制。
  “兩個責任”是黨風廉政建設責任制的重要發展
  有效履行黨風廉政建設責任的前提,是科學合理地配置責任。明晰責任才能履行責任。黨風廉政建設的實踐證明,領導責任與主體責任、主體責任與監督責任、集體責任與個體責任、主要領導責任與班子成員責任混雜一起、糾纏不清,是制約黨風廉政建設成效的重要原因。因此,釐清黨風廉政建設相關主體的責任尤為重要。
  首先要明確區分承擔責任的主體。各級黨委、紀委、黨委的職能部門以及國家機關中的黨組織,責無旁貸地都是黨風廉政建設的重要主體因素,都應該分別承擔並有效落實各自的黨風廉政建設責任。同時,黨風廉政建設責任還必須落實到人,黨組織主要負責人、班子成員都應被賦予明晰的責任,真正做到黨風廉政建設每個責任主體都能“守土有責”。其次要科學劃分責任的內容和邊界。如上所述,黨委、紀委、職能部門、班子成員都承擔黨風廉政建設責任,其中最重要的是合理區分黨委、紀委承擔的責任——黨委的主體責任和紀委的監督責任。
  黨委的主體責任,從主體角度包括黨委班子的集體責任、黨委書記的第一(主要)責任、班子成員的分管責任。從內容角度包括正確用人之責、維護公益之責、監控權力之責、領導支持之責和自我約束之責。黨委的主體責任意味著黨委對黨風廉政建設的領導與責任的統一,內含黨委主要負責人對黨風廉政建設的主要領導與主體責任的有機統一,針對黨風廉政建設責任主體長期虛置問題,強化了黨委在黨風廉政建設過程中的“權責一致”。
  紀委的監督責任包括,聚焦主業之責、組織協調之責、檢查考核之責、執紀問責之責和自我監督之責。監督責任是紀委作為黨內的專門監督機關地位的回歸,是解決監督職能分散形成監督合力的重要舉措,是切實實施責任追究制度的體制保障。
  強化問責是實現“兩個責任”的重要保障
  徒法不足以自行,無問責則無責任。落實“兩個責任”的關鍵是建立和實施切實可行的責任追究制度。毋庸諱言,黨風廉政建設責任制頒佈實施以來,暴露出諸多問題。究其原因,有的是責任制度本身缺陷造成的,如相關主體的責任不清,“兩個責任”的規定即是對制度缺陷的重要補充完善。但同樣不可否認的是,在制度執行環節,對失責的問責不力,是產生問題的重要原因。正因如此,《決定》在提出“兩個責任”的同時,明確要求“制定實施切實可行的責任追究制度”。
  黨風廉政建設的責任追究制度應充分重視以下關鍵環節——
  在問責內容方面,以“兩個責任”為基礎,詳盡描述黨委、紀委、黨組織職能部門、國家機關中的黨組織、黨委主要負責人、黨委班子成員的具體責任和“失責”的具體情形,明確規定與每種情形相對應的問責類別,做到對責任主體和失責事項的全面覆蓋。
  在問責對象上,在保證被問責對象“公平性”的前提下,從落實主體責任的目標出發,著力強化對黨委、黨委主要負責人失責行為的問責,對實現“兩個責任”特別是黨委主體責任,提升黨風廉政建設成效具有重要意義。
  在問責依據上,可制定與《中國共產黨紀律處分條例》、《關於實行黨風廉政建設責任制的規定》等黨內法規相配套的《黨風廉政建設問責制度》。單獨制定問責制度黨內法規的好處是,不至於因《關於實行黨風廉政建設責任制的規定》容量過大,而使問責制度的規定失之於宏觀。
  在問責程序上,明確上級紀委、同級黨委、同級紀委在啟動和具體實施責任追究行為時各自的地位、權限、功能和方式,避免問責過程中產生不必要的干擾甚至掣肘,以增強問責的統一性、權威性和有效性。
  在問責監督保障方面,給予必要的“監督監督者”制度安排,對沒有履行正常問責責任的相關主體給予問責,以防止“問責失責”問題的發生。
  (作者系東北師範大學政法學院教授)   (原標題:“兩個責任”推動反腐鬥爭縱深發展)
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